互联网+科技金融 简报第24期 来自英国的金融科技监管经验

这两年，由金融（Financial）和科技（Technology）结合而生的“金融科技”（FinTech）一词在中国大热，一举取代已被污名化的“互联网金融”，为层出不穷的“新金融”提供了新的理论势能。然而，从系统性风险到金融消费者保护，从用户隐私到网络安全，这波由科技驱动的金融革新仍不乏风险隐忧。如何在技术日新月异和模式迅速迭代的背景下，保持法律制度的弹性，既不因监管太早或过于严苛而阻碍真正的创新者，又不因出手太晚而失去了控制风险蔓延的机会？这样的“步调难题”（pacing problem）恐怕是科技和法律之间的永恒困惑。

尽管中美一直是FinTech的主要策源地，但过去四年间，英国后来居上，根据安永会计师事务所的测算，2015年，英国的FinTech市场规模大约是66亿英镑，雇员数量61000人，国内投资总额达5.24亿英镑，其涵盖了支付（54%）、信贷（20%）、保险（8%）和投资管理（12%）等诸多领域。

全球FinTech市场规模（不含中国大陆）来源：EY,UK Fintech: on the cutting edge,2016

FinTech在英国的发展其来有自。作为传统金融中心，伦敦在2008年的金融海啸中遭受重创。为了尽快从危机中恢复，英国开启了以金融服务创新、消费者利益提升和市场竞争强化为导向的新经济政策，FinTech由此应运而生。自2008年到2013年，英国FinTech的交易规模以每年74%的规模递增，投资总额增长了八倍之多，这次访问也印证了这一点。与中国年轻的创业者迥异，我在伦敦遇到FinTech企业家的年龄大多在50岁左右。剑桥大学新兴经济中心的研究者告诉我，这些企业家一般在传统金融机构工作多年，因为在金融危机中失去工作，而不得不转战来此。但这并非全是坏事，在某种意义上，他们的经验、人脉和资本是伦敦FinTech生态系统形成的关键。

正如其他产业，脱欧以及欧盟将法兰克福打造成金融中心的计划都对英国的FinTech市场产生了不利影响。不过，多位受访者都对我表示，这种影响只是暂时和局部的，长远来看，伦敦依然是欧洲的FinTech首都，英国所特有的法律制度和监管政策才是其保持活力的关键。

独立的监管机构

2013年的英国金融改革，在英格兰银行暨央行之外确立了以审慎监管局（Prudential Regulation Authority, PRA）和金融行为监管局（Financial Conduct Authority，FCA）为支柱的“双峰监管”（twin-peaks regulation）框架。其中，PRA负责实施宏观审慎监管职能，主要对象是系统性重要金融机构，包括存款机构、保险公司和大型复杂投资公司。FCA负责所有金融机构的行为监管，通过促进消费者保护、健全金融体系和提高金融市场服务效率，增强社会公众对金融体系的信心。尽管在今年3月，为了强化宏观审慎监管，PRA被归入英格兰银行，其董事会被审慎监管委员会（Prudential Regulation Committee，PRC）所取代，但PRC的12名成员中，由7名来自英格兰银行以外，从而保持了PRA的相对独立性。

监管机构的独立性意义重大。一方面，目标的独立性（goal independence）有利于监管目标与多变且多元的政府目标适度疏离，从而增加监管行为和政策制定的确定性与可信度，进而增强民众对监管制度的信心。就FinTech而言，虽然自前首相卡梅伦开始，英国政府为打造FinTech产业不惜余力，但在我们与PRA和FCA的访谈中，相关负责人均说明其监管内容被依法限定，支持FinTech发展并非直接监管目标。反观中国，“一行三会”被赋予行业行政主管和行业监管的双重职责，这使得监管机构在推动实体产业快速发展与加强行业审慎监管之间顾此失彼，“踩油门”与“踩刹车”交替出现，政策法律的可信性大打折扣。另一方面，工具的独立性（instrument independence）能够发挥监管机构的专业技能，以便从法律规则出发，对复杂问题做出及时和体系化的反应，从而保持监管的稳定性和连续性。在我们问及对FinTech是否出台专项监管制度时，PRA和FCA回答说，他们均立足于自身的法定职权和既有架构，并不会FinTech做一事一议的处理。

新型的政商关系

“独立性”并不是无视政治意愿或经济发展，英国的实践表明，监管机构可以采用更灵活、更中性的手段，为科技创新和FinTech营造适宜的土壤。一方面，监管机构积极助推初创公司。2014年10月，FCA设立“创新中心”（Innovate and Innovation Hub），促使真正挑战商业模式、有助于消费者利益、且与目前监管框架不太相容的企业参与，向其提供非正式支持，帮助其降低合规成本。无独有偶，2016年6月，英格兰银行成立了“金融科技加速器”（FinTech Accelerator），旨在与技术创新的公司合作，探索如何将FinTech创新用于中央银行业务。作为对参与加速器的企业的回报，英格兰银行为企业提供了展示其解决方案的机会，以此获得专家和重要客户的参考建议。作为加速器的配套设施，英格兰银行还创建了一个金融科技相关组织的社区，以期通过合作网络机制，分享创意、想法和见解，使企业之间相互学习，同时有助于英格兰银行能与来自整个行业的各种金融科技公司合作。迄今，创新中心和金融科技加速器已向数百家公司敞开了大门。在伦敦的金丝雀码头，以FCA为中心的“新金融区”蓬勃兴起，大量FinTech企业汇聚成长，其业务、文化和风格与“伦敦城”（City of London）的老金融中心形成了鲜明对比。在那里，我们与英国最大的FinTech孵化器之一——Level 39进行了深入访谈，它已成功孵化了电子支付、区块链、智能投顾领域的公司100余家，其中很多受益于FCA的创新中心。

另一方面，鼓励创新并不意味着“去监管”。以英国首创的“沙盒机制”（Sandbox）为例，尽管它被很多人视为放松管制，进而推动少数企业创新的制度，但其负责人却再三向我们澄清：“我们并非去监管，而是强化监管。”实践中，FCA为获批进入沙盒的每一家企业指定专人负责，通过强制的信息披露，依具体情势进行差异化的全程特别指导（Individual Guidance）。显然，这一模式不但在整体上维护了监管安定性，而且降低了创新前沿地带所特有的法律不确定性，便利了企业融资和新产品及服务的推出。同时，它将监管要求内嵌于业务的开发流程中，消费者的利益得以优先考虑。

审慎的规则创新

在本次访谈中，多名受访者都坦承：FinTech仍在快速发展中，其风险难以被充分认知和评估，新的制度框架仍有待时日。那么，如何在法律未动、科技先行的局势下，把握具体的监管步骤？据我观察，英国的监管机构主要有如下经验：

其一，保持学习姿态。作为企业和中央银行的联络平台，金融科技加速器在鼓励企业创新之外，还负有提升央行对FinTech发展趋势的了解，反思科技创新如何影响其政策目标的重任。此外，监管者多采取与学者一道研究、聘请知名教授担任内部顾问等方式，和学界进行紧密合作。再者，监管机构还应具备国际视野，定期与FinTech领先国家交流分享，而我们本次的访谈便起因于此。其二，出具非正式意见。在出台正式法规之前，监管机构应对新兴科技保持高度关注，并在适当的时机发布白皮书，以提示风险或引领方向，2015年的《数字货币》（Digital Currencies）、2016年的《分布式账本技术：超越区块链》（Distributed Technology: beyond blockchain）等报告均是适例。其三，提出修法建议。法律的生命在于经验，因而它必须随时代而变。有鉴于此，FCA不仅将创新中心定位为企业创新中心，还定位为法律创新中心，从而在对创新的监管中创新监管自身。据悉，今年10月份，FCA将系统总结沙盒制度的经验，就FinTech发布一揽子制度建议，我们可以拭目以待。不过，企业创新和法律创新毕竟有所不同：前者由市场推动，那么法律创新则要兼顾消费者、社会和政府的诉求。故此，监管机构应当以“消费者保护”和“防范系统性风险”为依归，综合考量潜在所有利益攸关者的权益，从而在遵循法律保留、正当程序和比例原则的前提下，作出有效且负责任的决策。

如何应对这样一个科技超越法律的时代，是各国共同的难题。英国在FinTech领域的经验，给不确定的时代提供了一些确定的，但又远未定型的“它山之石”。